再次审视中美轮胎特保案

seeangel

历时两年半的中美轮胎特保案终于在9月5日尘埃落定，世贸组织上诉机构判定美国对中国输美轮胎征收的惩罚性关税符合世贸规则。有人认为这样的结果对中国的轮胎企业并不公平，但细究上诉机构裁定的依据，结果不能简单定义“有失公正”。
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1 Z3 X6 g9 I3 ^4 C* R0 H　　《特别保障措施》(以下简称特保措施)在中国入世时已经被规定在《中华人民共和国加入议定书》(以下简称《议定书》)中，中方接受并签署，这一点毋庸置疑。虽然特保措施本身带有不公平性，但在入世的大局前，**不得已而为之，以此换来的是中国入世十年后经贸发展的新格局。
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4 u1 @* q$ _  y; ~% f% ]　　无论如何，中美特保案给中国轮胎企业的影响不容忽视，尽管这些企业大多已经摆脱特保的影响，但残酷的现实仍然摆在他们面前。
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' _3 [! }4 ^* L5 O4 u; m  u- D　　新金融记者

- y# U" Y! J9 Z; D) q0 F　　刘畅 北京报道

　　意料之中
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0 G# H0 O. P/ E: C9 l  y　　“我听到这个结果的时候，感觉不是很理想。”蒲凌尘对新金融记者说。蒲凌尘是北京中伦律师事务所合伙人，著名国际贸易律师，曾经几次协助过商务部与外方就中国和其他国家的特保案件。
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　　虽然，他觉得这个结果并不理想，但这似乎也是必然结果。蒲做了这样一个比喻：“如果一辆车其中一个轮胎本身就是瘪的，你开这辆车，哪怕你再遵守交通规则小心驾驶它永远都不会是一辆好车”，而本身已经瘪了的胎是先前存在的事实。
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　　回到中美轮胎特保案，蒲凌尘眼中那个已经瘪了的胎指的就是当时中国在加入WTO时被施加了特别保障措施约束，并规定在《议定书》等法律性文件中。

　　“你所谓的不公平不合理，都隐藏在这个条款里了”，他说，“当时你(中方)接受了这个条款，答应让别人使用，你就必须承担这个结果。”也就是说，这个特保条款确实是在当时谈判的过程中中方接受了的。

　　对此华东政法大学国际法学院院长、教授刘宁元表示赞同，他认为事实已经是这样了，“你说咱们(中方)还能怎么辩”，所以结果也在他的预料之中。“随着时间的推移，现在有些问题凸显出来了，但是当时的《议定书》就是这样承诺的，所以要进行抗辩很难。”他对新金融记者说。

　　在美国国际贸易委员会(ITC)给新金融记者的回复中，只有简单的一句话：“采取特保是我们的权利。”
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0 d* b  @* T, ^- a- W! ^- g, m# H　　在刘宁元看来，如果仅仅根据《议定书》，中方是不太占理的，除非能够说服有关机构在调查和裁决的时候“跳出《议定书》，去探讨当时的背景和如今已经发生的变化”。

6 f0 b, \, `& }. P) V4 K+ v　　他进一步指出特保措施对于市场经济国家是很少采用的。中国在加入WTO的时候，市场化程度还不高，这也是中国被特保的重要原因之一。而现在中国市场经济国家的地位已经被越来越多的国家承认，这个形势已经有了很大的变化。
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- Y& k1 [' h6 Z( Z2 b! s# W　　虽然十年的变化赫然眼前，但是“如果WTO终端解决机构和专家组不跳出当年的《议定书》，那我们几乎没有赢的可能性”。

　　这样看来，或许结果早已注定，但“从情感的角度上说，中方有勇气站出来和对方进行博弈和抗衡的这种精神还是非常好的”，蒲凌尘说。
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; f$ |4 R/ ]( C9 `) w  N( D$ A　　从调查、听证、抗辩到公告、磋商，将近两年半的时间里，**“把所有WTO的程序都走完了，这说明我们正遵循着法制化的道路在解决问题”，刘宁元认为**这次争取的行为是比较充分的，“能够把我们有道理的地方统统讲出来，这就是负责任的。由于历史原因，结果我们并不能左右”。

　　利益权衡
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　　特别保障措施是WTO成员对来自特定成员的进口产品施加的一种过渡性约束措施，是进口国政府为防止来源于特定成员国的进口产品对本国相关产业造成损害而实施的限制性保障措施。

　　中国在加入WTO时，就被施加了特保的约束。根据《议定书》中的相关条款，自中国加入WTO之日起的12年内，如果原产于中国的产品在出口至任何WTO成员境内时，发生数量上的绝对增加或者相对增加，其增加的数量和依据的条件对生产同类产品或者直接竞争产品的进口国国内生产商造成或者威胁造成市场扰乱，或者造成重大贸易转移，作为进口国的WTO成员可对上述产品采取撤销减让或限制进口的特别保障措施。
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　　对于特保措施，蒲凌尘律师认为这个“特”字体现在两个方面，一个是时间性，入世之后的12年；更重要的是不对等性，特保是针对新加入WTO成员的单向约束，即只能由WTO原有成员对中国实施，中国无权向其他国家实施。
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6 Q" A$ k6 {4 f/ |　　同时，据刘宁元教授介绍，特保措施仅针对来自于中国的进口产品，而WTO规则下的保障措施则针对某一正在进口的产品，不考虑该产品的国别。
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" X8 |; t; {4 J4 ?$ ~　　除此之外，相比保障措施，采用特保措施的门槛相对较低。比如此次中美轮胎特保案中，如果美国根据《保障措施协议》则需要证明来自于中国的乘用车轮胎给美国国内相关产业造成严重损害或者严重损害威胁，而使用特保时只需证明这些进口轮胎对美国国内相关产业造成或者威胁造成市场扰乱即可。

, y! b7 W5 v% d1 F+ ~　　明眼人都能看出，这份《议定书》中对中方的有关特保规定是有失公平的，违反了WTO非歧视性原则。蒲凌尘律师表示，现在看来《议定书》的确不公平，而且当时大家都知道，可是如果不签，可能中国的入世过程中就会出现很多的障碍。      
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　　公开资料显示，入世谈判的时候，以美国为代表的一些西方国家对中国要价太高，“一致要求中国接受特别保障措施条款”，谈判十分艰难。经过多次谈判，我国政府最终在1999年与美国达成了包含特别保障措施条款的关于中国“入世”的双边协议，即后来的《议定书》。

　　蒲凌尘了解中国入世时的艰难，所以更能将这样的抉择理解为“**出于国家总体战略和利益的考虑”。

　　他进一步指出，因为WTO各成员国利益的交织，而中国又是一个庞大的国家，所以在入世过程中肯定有其他一些WTO成员国会对中国要价，比如市场准入、市场开放等方面，而这就要求政府必须有所取舍，两利取其重，两害取其轻。
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4 c1 J# K7 v, B  o2 a$ G　　虽然中国接受了特保协议，但庆幸的是特保这个“这么容易立案，立案的标准很低且对中国企业完全能够造成杀伤力的贸易救济措施”在中国入世十年当中并没有被泛滥地使用起来。

　　“我也曾经因为协助商务部介入过特保的谈判，和外国人进行博弈，非常辛苦，经常夜里不睡觉来研究和讨论方案”，蒲凌尘坦承，其实很多案子都被商务部压住了，“有的已经立案了，甚至有的调查都已经形成结果了，都被商务部摁住了”。由于牵涉的利益面太多，关系复杂，所以需要耗费极大的精力。“从这一点上看，商务部的官员们在这个问题上是可以重重地写一笔的。”他强调。
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$ F/ f" |8 U6 h" c　　蒲凌尘并不赞成对于特保案，媒体一边倒地关注是否公平。

　　入世十年给中国带来的不仅仅是“确保经贸发展能在一个有规则的有法律框架的条件下实施”，更重要的是，在加快融入世界经济体系的步伐的同时使得中国在世界上的话语权有地方可表达。蒲凌尘对此十分看重，“如果你在世贸之外，即使你有意见，能给谁说，你怎么影响游戏规则的制定，你的话语权通过什么表达”，因此入世代表着表达话语权的平台和机会。
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. b+ X* M8 P, f6 a& @( {1 y　　亟待升级
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　　虽然从事对外贸易救济方面的诉讼工作已经20多年，蒲凌尘律师始终认为“总体上来说，没有任何一个国家的经贸发展因为特保、反倾销、反补贴等国际贸易摩擦被遏制住了”。然而，另一方面他也不得不承认，每一次的纠纷都会对局部性的企业或者产业有一些或正面或负面的影响。
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　　青岛黄海橡胶(33100,-150.00,-0.45%)集团有限责任公司(以下简称黄海)是其中一员。黄海在同行业中属于中小企业，虽然每年轮胎的总产量不大，但是出口比重占到了公司产销量的6成左右，而且大多订单都是小胎(美国特保范围的轮胎)。
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　　该企业一位负责人向新金融记者介绍，2009年特保之前，在6成出口量中，出口到美国的轮胎占到5-6成，其余的出口到欧洲和部分中东地区。且由于轮胎卖到美国的价格比其他国家高，所以当时黄海一直是优先确保美国的订单供应量。
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7 c- t2 X0 R4 |6 R# w　　特保生效之后，“我们的在美国的订单确实减少了，基本占到出口轮胎中的4成以下。”该人士说。
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　　当时，黄海采取了两种措施进行应对。首先，与美国当地的经销商来谈价格的上涨，这样可以转嫁一部分经济负担给经销商。其次就是加大原有其他国家的出口量并开发新的市场，其中印度市场就是特保之后黄海新开发的。

　　特保使得很多轮胎企业将目光都转向美国以外的市场。两年前进入美国市场，被特保，于是转战别的市场，也可能被其他国家采取特保措施。

) \7 i& y( D# Q; c; L　　对此，蒲凌尘律师表示应该理智地看待。首先，他承认中美特保案很可能起到一个负面的影响，某些国家有可能会借助这个案子对中国的产品也采取特保措施。
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　　但他同时强调，特保措施有其形成的历史条件限制和自身的局限性，“今天美国没有被认定为违反WTO义务，并不代表其他国家就一定不违反。美国ITC调查涉及的数据以及其在词义上的解读，并不说明这些都可以被其他国家照搬去”，他说，由于“一个案子在特殊的市场条件下对于某一个特定的轮胎产品所做出来的裁定并不代表其他国家可以任意使用特保，在使用特保的前提条件下，他必须要考虑到法律程序的透明度和调查过程中所依据的事实证据，加之大家都知道中国是在什么样的特殊情况下承诺被实施特保协议的，其他国家在想要实施的时候也会谨慎考虑的。”
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- ]1 _) y/ R% u　　目前，特保的期限还有一年就到期了，对中国企业而言大限一过便万事大吉了。
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　　公开数据显示，特保之前自中国进口的轮胎在美国消费市场中占17%的份额，主要集中在中低端市场，基本都是替换用轮胎，价廉物美。而美国本土轮胎制造商则进行了产品升级战略，放弃了利润较少的低端轮胎市场。
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　　来自商务部的数据显示，2010年，美国从中国进口的轮胎数量比2009年下降了23.6%，2011年上半年进口量继续同比下降6%。与此同时，美国2010年从全球进口的轮胎数量比2009年增长了20.2%，2011年上半年进口量继续同比攀升9%。这充分说明，除了中国，美国在中低端市场还能找到其他国家的产品。

& \+ f& G5 R% X) d( E' P; Q8 v* {! M　　中国轮胎企业不得不面对的一个现实是，目前中国大部分轮胎还属于低利润的中低端产品。这样的产品注定只能以低价和量多来取胜，从而导致利润低下。蒲凌尘认为中国轮胎企业应该提高产品的质量，争取做高端的产品，“要以质量、品牌、技术含量和销售环节取胜，把产业链往前提一下，不要老停留在生产阶段”。
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" H( q& ~' N4 D3 i# }  K3 D　　在低端市场，中国企业不做自然有其他国家企业做，即使特保过了期限，还会有反倾销反补贴；在高端市场情况则不同，产品越高端，技术含量越高，竞争对手就越少，“极端一点儿，如果你的产品做到不可替代，别人想赶也赶不走，所以说只有让自己的产品和企业强大了，别人怎么打都不怕。”蒲律师说。

　　上述黄海人士也感同身受，他认为国内的企业必须在品质上下工夫，进行产品升级。“我们现在落后了，所以以美国为代表的国家有话语权，而我们低价的产品就能够被轻易地冲击”。

- V/ k8 g( W: i. h　　特保使得很多轮胎企业将目光都转向美国以外的市场。两年前进入美国市场，被特保，于是转战别的市场，也可能被其他国家采取特保措施。

姜平辉

对中国轮胎行业来说,虽是压力也是动力。