1953－1956年美国的橡胶政策与国内政治

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姚昱、郭又新：1953－1956年美国的橡胶政策与国内政治
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- ]) n+ G; X+ H/ x) Y. ]0 k       东南亚橡胶生产国与英国的行动大大提升了橡胶问题的重要性。自1954年4月下旬开始，美国国家安全委员会将橡胶问题列入其紧急讨论的日程之中，并专门出台了题为“美国橡胶政策”的NSC5417号系列文件，以确定美国在这一问题上的基本政策。
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+ H4 d* R$ p* T- F& t' m. t9 }+ d2 y. z       最早形成的NSC5417号文件（1954年4月22日）明确指出，橡胶问题已经上升为与美国在整个东南亚地区的安全利益休戚相关的重要问题：其一，橡胶危机导致东南亚几个重要国家的税收与外贸收入下降，这既影响了印尼的经济复苏和发展，也阻碍了马来亚发展计划的实施以及镇压**游击队的军事行动。其二，这些国家橡胶工人收入的减少使得他们更容易接受共产主义，这大大削弱了非**工会的力量。其三，这些橡胶生产国强烈要求废除对华橡胶禁运。其四，东南亚国家以及世界舆论普遍认为美国在该问题上无动于衷，这使得东南亚国家的反美情绪高涨，这些国家在冷战中采取中立主义立的倾向更加强烈。在此背景下，如果美国在科伦坡会议上继续采取不合作的态度，必将会激化东南亚的反美情绪，并严重损害美国在这一地区的利益[25]。
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       NSC5417号文件认为美国橡胶政策的重点是“如何解决（橡胶生产国）当前的困难，特别是当前与政治状况有关的各种问题”，因为美国政府预计橡胶将在3到5年后出现供不应求、价格上涨的局面，橡胶危机会逐步自我缓解[26]。就此，美国政府确定了其橡胶政策的两个目标：最重要的是要从美国对外利益出发尽快解决橡胶生产国当下面临的困难，其次是基于将来橡胶供不应求的前景考虑提高橡胶生产国的橡胶生产能力。但是相关文件表明，由于美国国内因素的制约，美国政府的这两个目标都未能得以实现。有关美国国内因素的制约，突出表现在分别代表美国对外利益与国内利益的政府部门之间就橡胶问题所进行的激烈争论中。

  h+ w/ A0 v1 k8 p. D       对于橡胶生产国提出的解除对华橡胶禁运与建立橡胶库存储备协议这两个建议，NSC5417号文件都采取了否定的立场。美国政府内部一致反对解除对华橡胶禁运，认为随着“巴统”逐步放松对苏联东欧国家的橡胶出口管制，中国可以间接的从苏东国家得到东南亚橡胶生产国生产的橡胶，因此橡胶生产国不会因为对华橡胶禁运而失去中国市场；而且，解除对华橡胶禁运既与美国既定的对华政策相悖，也与美国准备在即将召开的日内瓦会议上所采取的对华强硬态度相冲突。在是否参加橡胶库存储备协议问题上，强调美国对外利益的国务院要求美国参加这一协议，认为这样既可以满足橡胶生产国的要求，有助于印尼政府维持对华橡胶禁运，还可以改善东南亚各国对美国的态度。但是，国务院的意见遭到了关注美国国内利益的部门的反对。这些部门不仅质疑这一协议是否能缓和橡胶危机，还特别强调由于这一协议会抬高世界市场的橡胶价格，因此必定会招致美国橡胶制造业的强烈反对，所以很难得到国会的批准[27]。

       在橡胶生产国的两项提议被否决之后，为了避免进一步引发橡胶生产国的不满，国务院、国防部、国防动员署（Office of Defense Mobilization，ODM）在NSC5417号文件中提出了各自的补救方案。其中，只有国务院提出的以向橡胶生产国提供一项长期技术援助来提高橡胶种植业的生产效率这一方案得到了各部门的赞同。这是因为该方案能够带来诸多的好处：切实帮助东南亚各国橡胶小种植园主、有助于解决未来出现的橡胶短缺问题、在科伦坡会议上产生有利于美国的政治影响、不需要太多资金投入。NSC5417号文件决定采纳这一方案，将其纳入美国援外事务管理署（Foreign Operations Administration，FOA）对印尼与泰国的援助项目，并要求美国代表团在科伦坡会议期间公开宣布这一方案[28]。

+ X0 g, K, O2 i) i3 B) ]" {       国务院、国防部、国防动员署提出的其他方案有一个重要的共同点，即希望美国能够牺牲部分国内利益——增加财政支出或牺牲国内合成橡胶，通过干预市场、援助橡胶种植业、提高橡胶价格等形式，来改善美国在东南亚橡胶生产国的形象，保护美国在东南亚地区的利益，并维持对华橡胶禁运。但代表国内利益的各部门强烈反对这些以国内利益换取对外利益的方案。总的来说，以商业部、复兴金融公司、财政部为代表的相关部门主要有三种反对意见：一是反对美国政府对橡胶市场进行人为干预，并质疑政府干预市场的效果；二是反对美国政府为橡胶生产国的利益而牺牲国内利益；三是反对美国为援助橡胶生产国而扩大财政支出。

       商业部、复兴金融公司强烈反对国务院提出的另一个方案：将美国合成橡胶的价格每磅提高两美分，以此带动橡胶的市场价格上扬。这两个经济部门的立场完全基于对国内经济政治因素以及该方案可行性的考虑，而不顾这一方案所能产生的国际政治影响。首先，这两个部门质疑政府干预市场的成效，认为在橡胶价格由市场决定这一前提下，美国政府提高合成橡胶的价格不一定会导致橡胶价格的同步上升，即使橡胶价格因此上升也只会对市场掮客有利，不会惠及橡胶生产者。其次，这两个部门强调这一方案会让美国合成橡胶工业及其消费者付出巨大代价。根据合同，美国政府必须分别在合成橡胶提价前90与30天通知国有合成橡胶企业的大小消费者。如果通知大消费者的时间早于小消费者，这一提价就会不利于小消费者，会引起美国公众对政府垄断合成橡胶工业目的的质疑。如果统一提前90天通知大小消费者，消费者就会借机大量囤积合成橡胶，从而将美国政府拥有的合成橡胶数量消耗至低于美国国家安全基本需要的水平。合成橡胶价格的上升还会使合成橡胶失去竞争力，从而导致合成橡胶工厂倒闭，这会影响到美国政府将国有合成橡胶工业私有化的计划，并因此引发失业、经济混乱，甚至出现严重的国内政治反弹等一系列问题。此外，如果合成橡胶与橡胶的价格每磅都上升了两美分，这种价格上涨最后必定会被转嫁到美国消费者身上[29]。

       出于同样的考虑，商业部、复兴金融公司和援外事务管理署反对国务院、国防部、国防动员署联合提出的方案：通过增加天然橡胶在美国战略储备中的比例的方式来购买印尼的积压橡胶。复兴金融公司认为，由于美国对橡胶的消费量正在增长、橡胶价格正在轻微上扬，因此政府不需要干预市场；另外，实施这项方案需要大约1800万美元的额外财政开支，这与艾森豪威尔政府紧缩财政支出、减少财政赤字的基本财政政策相矛盾。援外事务管理署与商业部都认为，该方案要求政府必须处理一部分战略储备中已有的合成橡胶，这将导致合成橡胶价格下降并引发合成橡胶工业的不景气，迫使政府关闭具有战略意义的国有合成橡胶工厂或导致合成橡胶产品积压[30]。

       最终，商业部、复兴金融公司等强调国内因素的部门在美国橡胶政策的决策中占据了上风。1954年4月29日，国家安全委员会第194次会议上，参加国际调节性储备协议与提高合成橡胶价格这两项提议被彻底否决。虽然代理国务卿史密斯一再提醒其他部门注意美国的消极态度会引发橡胶生产国强烈的政治反弹，但面对众多反对意见时还是不得不宣布，“在面对坚决反对时我们将收回（我们的建议）”[31]。根据这次会议的讨论结果，1954年4月30日，美国政府出台了NSC5417/1文件，确定了美国政府的橡胶政策。根据该文件，在1954年5月国际橡胶研究组织第11届年会上，美国代表团拒绝了橡胶生产国提出的建立调节性库存储备和解除对华橡胶禁运两项建议，只表示愿意提供长期技术援助帮助各生产国——主要是印尼——的小种植园提高橡胶生产效率[32]。

       橡胶生产国的反映印证了美国国务院的担心。在该届年会的新闻公报中，橡胶生产国表达了自己的强烈不满：“世界橡胶市场以公平的价格保持稳定是所有小组成员的强烈愿望，……我们认为合成橡胶与橡胶之间的价格联系对于橡胶生产者来说极端重要，特别是对那些其经济福利和发展主要依赖橡胶出口的国家。生产国的代表不断重申此前小组会议中提出的提高丁苯橡胶（美国生产的合成橡胶的主要种类）价格的要求，认为这样可以推动他们的行业革新，所以对未能实现这一目标深表失望。”公报甚至还专门提到，在美国代表团阐明美国政府的立场后，所有橡胶生产国的与会代表强烈要求美国代表团向其政府转达这一要求，即可否重新考虑将合成橡胶的价格向上调整，但遭到美国代表团的拒绝[33]。

! {/ Z) H0 @% l8 K. H, F6 q       为了缓和橡胶生产国的情绪，美国国家安全委员会又在1954年6月18日出台了NSC5417/2号文件，尝试从NSC5417、NSC5417/1号文件中尚未仔细讨论的其他提议中寻找可能的补救措施。但与之前的讨论一样，对国内因素的考虑主导了相关决策的走向。由于反对美国为援助橡胶生产国而扩大财政支出并质疑美国援助的效果，援外事务管理署和财政部先后否定了增加农业剩余物资拨款对印尼橡胶工业的援助这一提议。商业部则以印尼橡胶品质较低、购买其产品对美国不利为理由否决了美国利用农业剩余物资来交换印尼积压橡胶的议案。劝说美国橡胶消费企业提高天然橡胶的使用比例，以此来增加美国市场对天然橡胶的需求量这一方案也被否决，因为商业部与复兴金融公司认为这一措施不会有多大效果，而且有政府干预市场之嫌，难以得到美国企业的合作，并且会损害对美国战略安全来说十分重要的合成橡胶工业[34]。

       对于美国政府来说幸运的是，在它丝毫拿不出有效的措施来解决橡胶问题时，橡胶危机自身出现了缓解。在1954年6月NSC5417/2号文件酝酿与出台之时，橡胶积压已经大大减少，橡胶与合成橡胶的总积压量只有1.6万吨，橡胶的价格也开始回升：纽约市场皱纹烟胶（橡胶的一种主要初级加工产品）的价格已经从1954年3月份的20.18美分上升到的4月22.07美分[35]。而国际橡胶研究组织在10月更预计1955年橡胶会出现1万吨的短缺[36]。在此影响下，对于美国政府来说，橡胶问题已不再像1954年初那样具有重要性与紧迫性，因此在NSC5417/2号文件的建议下，橡胶问题从国家安全委员会紧急考虑的问题降级为与东南亚经济、政治总体形势相关的一个附属问题[37]。

1 ?  f# I4 @" Z0 v9 l, q5 N       与橡胶问题重要性降低同步的是美国国内因素重要性的上升。NSC5417号系列文件的最后一份NSC5417/3号文件已经不再考虑其他改善橡胶市场的方案，并将援助橡胶生产国小种植园的技术援助方案限定为只针对印尼，要求制定出切实可行的计划[38]。不过，即使美国政府已经在国际橡胶研究组织第11届年会上公开宣布了这一计划，但也因为不愿增加美国政府的财政支出、避免干预市场、担心影响美国合成橡胶工业这三个考虑而最后放弃了该计划。商业部认为，美国政府的这项援助难以打破掮客对印尼小种植园的控制而效果有限，因此反对政府为此增加财政支出。财政部长汉弗莱（Humphrey）的反对意见更加激烈，他认为这项援助很可能会影响美国国营合成橡胶工厂的私有化，而且美国根本不应该干预市场并为其他国家的事务而增加美国的财政支出[39]。具体负责处理国有合成橡胶工业私有化事务的“（合成）橡胶生产设备处理委员会”（the Rubber Producing Facilities Disposal Commission）也支持汉弗莱的观点，认为美国资本家会把这项技术援助看作是对合成橡胶生产商的敌意行动，从而对国有合成橡胶工业的私有化产生危害，所以要求将这项援助至少延后6个月[40]。面对压力，国家安全委员会决定将该项建议延后至1955年5月4日再讨论，结果却发现印尼政府已经对这项援助计划失去了兴趣[41]。

  ^* @  y* n0 r/ q# Y       虽然世界橡胶市场的变化缓解了橡胶问题，但美国政府对国内因素的重视与强调不可避免的损害到美国与橡胶生产国和英国的关系，并因此动摇了美国极力维持的对华橡胶禁运。印尼从1954年6月开始已经向中国大规模出售橡胶，并于1956年6月13日正式宣布不再遵守联合国的对华橡胶禁运决议[42]。美国政府为避免印尼出现更大的政治反弹，并没有对印尼进行经济制裁[43]，同时也不得不在1955年停止对锡兰的制裁[44]。美国的这种反应说明，由于橡胶生产国的强烈不满，美国政府已经无力维持对华橡胶禁运。1956年4月，在英国及英联邦国家的压力下，美国政府正式同意“巴统”成员国通过“例外程序”放松对华橡胶禁运，即虽仍将橡胶列入对华出口管制清单，但默许各国（主要是英国）自由地利用“例外程序”向中国出口橡胶[45]。马来亚与新加坡随后立刻采取行动取得了对华出售橡胶许可证[46]，并于8月下旬至10月派官方代表团访华，正式与中国开展官方橡胶贸易[47]。1957年7月4日，马来亚联邦政府宣布，取消对中国输出橡胶的一切限制[48]。至此，美国对中国进行的橡胶禁运彻底破产。
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4 T3 Q1 M$ f! o# C6 y4 j四、结论
  D! d2 d$ s# K7 ?. F       上述论述说明，艾森豪维尔政府在制定橡胶政策时既要面对各种国际层次的因素，如东西方经济冷战、对第三世界的争夺、美国与东南亚各国的关系以及与英国等盟国的关系等；还必须考虑国内层次的因素，诸如经济危机、财政赤字、自由经济、国有企业私有化、利益集团等因素。从结果来看，美国国内因素主导了美国决策者的判断和意见，是国内政治过程而不是国际体系主导了艾森豪威尔政府1953－1956年的橡胶政策。因此，美国政府没有积极回应东南亚橡胶生产国的要求，其代价是美国极力维持的对华橡胶禁运体系崩溃，而美国与东南亚国家的关系在一定程度上也受到损害。

. O0 m  U4 t" |' B       此外，美国50年代的对外决策机制、政治结构、社会思潮乃至艾森豪维尔政府的国内经济政策也影响了美国对橡胶问题的决策。首先，艾森豪威尔政府以国家安全委员会为核心的决策机制，使得与某项政策有关的相关部门都能积极参与到决策过程中[49]，这使商业部、财政部、复兴金融公司等部门在对外经济决策中获得举足轻重的发言权，并往往能主导相关政策的走向。其次，美国三权分立的政体使美国国会以立法权与财权制约美国政府的对外决策，因此国会所代表的当时美国社会主流思想、各种利益团体以及大众舆论对橡胶问题的决策产生了极大的影响，使得艾森豪威尔政府在决策时除了强调冷战外交利益，更加重视国内可能出现的反应。第三，保障国内经济健康发展、维持自由主义制度的活力是艾森豪威尔政府进行重大决策的基本出发点，因此对国内经济稳定与自由经济发展的高度重视决定了艾森豪威尔政府在橡胶问题决策中的立场